全国人大常委会：《种子法》执法检查报告全文
全国人民代表大会常务委员会执法检查组
关于检查《中华人民共和国种子法》
实施情况的报告
——2023年12月26日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上
全国人大常委会委员长 赵乐际
全国人民代表大会常务委员会：
党的二十大作出加快建设农业强国的战略部署，将深入实施种业振兴行动作为现代化农业强国建设的重要任务。习近平总书记强调，种子是农业现代化的基础，良种是保障国家粮食安全的源头，要下决心把民族种业搞上去，抓紧培育具有自主知识产权的优良品种，实现种业科技自立自强、种源自主可控。为贯彻落实党的二十大战略部署和习近平总书记重要指示精神，全国人大常委会今年对种子法贯彻实施情况开展了执法检查，目的是运用法治方式推动种业发展，提高依法治种、依法兴种水平，夯实种业振兴、农业强国建设的法治基础。
根据种子法执法检查方案，此次检查由我担任组长，副委员长武维华、雪克来提·扎克尔，秘书长刘奇和农业农村委主任委员杜家毫担任副组长，成员由全国人大常委会委员、农业农村委组成人员、全国人大代表共24人组成。4月21日，执法检查组召开第一次全体会议，部署执法检查工作；中共中央政治局委员、国务院副总理刘国中出席会议并讲话；会议听取农业农村部、国家发展改革委、科技部、财政部、国家林草局、最高人民法院关于贯彻实施种子法有关情况的汇报；司法部、国家市场监管总局、金融监管总局、知识产权局提供了书面汇报材料。5月至11月，我和武维华、雪克来提·扎克尔副委员长带队，分别赴四川、江苏、甘肃、黑龙江、湖南等5省开展检查，赴中国农业科学院开展专题调研，赴海南省开展执法检查前期调研。同时，委托北京、河北、内蒙古、辽宁、福建、江西等6省（自治区、直辖市）人大常委会对本行政区域内种子法贯彻实施情况进行检查。12月6日，执法检查组召开第二次全体会议，总结检查工作，研究讨论报告。
在执法检查过程中，检查组贯彻落实党中央关于在全党深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育和大兴调查研究的部署要求，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平总书记关于振兴民族种业的重要指示精神统一思想、统一行动，将理论学习、检查调研、解决问题、推动发展有机贯通起来；坚持聚焦推动党中央重大决策部署落实落地，紧紧围绕人大在中国式现代化建设中的职责任务，紧扣种子法确立的制度规范开展检查；坚持践行全过程人民民主，聚焦广大农民所期所盼所愿，推动各地上下联动检查种子法和地方种子条例贯彻实施情况。检查组先后深入35个县市区，实地检查种子企业、育种科研单位、育制种基地、用种合作社和大户、基层种子管理及执法机构等各类涉种主体61个，随机抽查种子企业和销售门店6个，覆盖种业科研、育种制种、生产经营、监管执法等各环节，认真查找影响法律实施和制约种业高质量发展的突出问题。全国人大常委会还会同8个省级人大常委会组织207名全国人大代表开展种子法实施情况专题调研，广泛听取各方面意见建议，增强执法检查针对性和实效性。
现将这次执法检查的主要情况报告如下：
一、种子法贯彻实施的基本情况
自2016年种子法修订特别是2021年修正后健全种业知识产权保护制度以来，国务院及有关部门、地方各级政府和人民法院、人民检察院全面落实党中央决策部署和习近平总书记重要指示精神，认真贯彻实施种子法，扎实推进种业振兴行动，推动现代种业发展取得积极成效。截至2022年底，我国长期保存的农作物种质资源数量达到53.9万份，保存林草种质资源10.8万份；2016年至2022年，植物新品种保护申请和授权数量快速增长，全国共审定主要农作物品种2.94万个（次），登记非主要农作物品种2.83万个，审（认）定林木良种9000多个、草品种674个；2022年，我国农作物种子市场规模首次超过1300亿元，企业资产总规模达到3069亿元。目前，我国农作物良种覆盖率超过96%，主要造林树种林木良种使用率达到65%，农作物自主选育品种面积占比超过95%，良种对粮食增产的贡献率达到45%，主要粮棉油作物用种供应得到有效保障，做到了中国粮主要用中国种。
（一）全面加强农林种质资源保护
贯彻实施种子法第9条、第10条等规定，国务院有关部门和地方各级政府不断加大种质资源保护力度，夯实现代种业发展基础。目前，我国已构建起以国家种质资源长期库及其复份库为核心、70个中期库（圃）和214个原生境保护区为骨干、省级资源库（圃）为补充的农作物种质资源保护体系，国家种质资源长期库保存能力达到150万份，可满足未来50年战略保存需要；建有国家林木种质资源原地、异地保存库161处、省级林木种质资源原地、异地保存库353处，国家林草种质资源设施保存主库建设正在积极推进，初步构建起国家和省两级、原地异地和设施保存相结合的林草种质资源保护体系。完成第三次全国农作物种质资源普查，2015年以来新收集农作物种质资源13.9万份，自2019年开始实施第一次全国林草种质资源普查，目前已完成秦岭区域普查任务，北京、江苏、新疆等10个省区市完成了省级林木种质资源普查，辽宁省开展首次全省林草种质资源普查，内蒙古自治区开展了草种质资源普查工作。
（二）聚力推进种业科技创新攻关
贯彻实施种子法第12条、第67条等规定，不断完善种业科研体系，增强育种创新能力，加强良种选育攻关。国务院有关部门先后实施七大作物育种研发、四大粮食作物和特色作物育种联合攻关、种源关键核心技术攻关、生物育种、林木种质资源培育与质量提升等重大项目，选育推广了高产优质水稻、节水抗病小麦、宜机收玉米等一批优良品种。水稻育种研究处于世界领先水平，超级稻品种连续15年创高产纪录并带动水稻均衡增产13个百分点；林木遗传育种取得重要进展；自主研发的2把基因编辑“剪刀”打破国外垄断。积极推动种业科研成果权益改革，在充分发挥农业科研院校基础性、前沿性育种研究的基础上，支持科企合作、组建创新联盟，实施“揭榜挂帅”机制，推动建立商业化育种体系。种子企业不断增加研发投入，2022年全国企业育种研发经费超60亿元，较2015年提高了50%以上。自2017年开始，我国农作物种子企业申请保护和审定品种数量均超过科研单位。
（三）着力健全完善品种管理制度
贯彻实施种子法第15条、第22条、第25条、第28条等规定，严格规范品种管理，加强植物新品种保护，推动实施实质性派生品种制度。国务院有关部门先后制修订品种命名、种子生产经营等11个配套规章，完善水稻、玉米品种审定标准，开展品种审定试验专项整治和登记品种清理；制定林木良种审定规范，公布主要草种目录，启动草品种审定规范编制工作。目前，我国农业植物新品种保护范围由2015年的93个属种扩展到191个，新品种权年申请量连续6年居世界第一，2016年以来累计申请4.71万件、授权1.68万件；截至2022年底，全国共受理林草植物新品种申请8836件、授权4055件。初步确立实施农作物实质性派生品种制度的路线图，加强林草实质性派生品种制度研究。在国家水稻、小麦、玉米、大豆育种联合攻关组中试行实质性派生品种制度，建成由1个测试中心、33个分中心（站）组成的农业植物品种测试体系和2个分子实验室、13个分中心（站）组成的林草品种测试体系，不断提升品种真实性审查能力。
（四）稳步增强良种供应保障能力
贯彻实施种子法第62条、第63条等规定，不断加大种业发展支持力度，加强种子繁育基地建设，健全国家和省级种子储备体系，确保良种稳定安全供应。国务院有关部门将现代种业纳入“十四五”规划重大工程，大力实施现代种业提升工程，2021年以来安排中央预算内投资近40亿元用于支持种业基础设施体系建设。今年中央财政投入种业方面的资金超过190亿元；2015年以来中央财政累计安排94亿元用于制种大县奖励；2018年将三大粮食作物制种保险全部纳入中央财政保费补贴政策支持范围。目前，我国已建成甘肃玉米、四川水稻、海南南繁、黑龙江大豆四大国家级育制种基地和216个基地县，保障了全国75%的农作物用种需求。2022年，福建、湖南、海南、江西、四川杂交水稻种子产量占全国总产量的79.8%，甘肃、新疆（含兵团）玉米种子产量占81.3%，河南、山东、江苏、安徽小麦种子产量占76.4%，黑龙江大豆种子产量占67.3%。建成重点林木良种基地294处，年均生产林木良种50万公斤、良种穗条2亿条（根）。
（五）不断加大种子监管执法力度
贯彻实施种子法第34条、第46条、第48条、第72条等规定，加强种子质量监管，打击种子假劣侵权行为，净化种业市场环境。各地各部门持续开展种业监管执法年活动，近三年全国共查处各类农作物涉种案件1.92万件，农作物种子质量抽检合格率保持在98%以上；近五年累计查处种苗违法案件647件，林木种子样品抽检合格率平均为84.1%，苗木苗批抽检合格率平均达到97.5%。各级农林部门联合公检法等方面开展种业知识产权保护专项整治，加强农作物品种标准样品管理，依法严厉打击假冒伪劣、套牌侵权等违法行为，加快构建大保护格局。最高人民法院先后制定、修改3部有关植物新品种权保护的司法解释，出台加强涉种刑事审判工作意见，指定46家中级法院管辖植物新品种案件。2016年至2022年，全国法院共受理植物新品种民事一审案件1939件，审结1746件，受理民事二审案件390件，审结291件，近五年来案件平均判赔金额42.5万元。
二、贯彻实施种子法存在的主要问题
从检查的情况看，我国种业总体上是安全的，种子法的贯彻实施有力促进了种业振兴，为保障粮食和重要农产品稳定安全供给、推进农业强国建设奠定了坚实基础。同时也要清醒认识到，对照种子法的规定，对标实现种业科技自立自强、种源自主可控的目标，全面贯彻实施种子法、推动种业高质量发展还存在一些短板和弱项。
一是种质资源鉴定利用相对滞后。贯彻实施种子法第二章关于加强种质资源保护和利用的规定，还存在重农作物资源、轻林草资源，重保存、轻鉴定，重收集、轻引进等问题，种质资源重复保存、共享利用不足现象较为普遍。一些地方对建设种质资源保护设施有“过热”倾向，有的同类作物品种建立多个库（圃），在一定程度上造成重复建设、投入浪费，统筹协调推动各级各层保护设施建设仍待加强。一些种质资源在收集保存后仅处于“被保护”状态，已开展的种质资源鉴定评价多以农艺性状为主，对优异种质资源特性的精准鉴定和优异基因的深度挖掘利用相对滞后，种质资源优势尚未有效转化为育种创新优势。2022年，全国开展精准鉴定评价的农作物种质资源占长期保存数量的17%，资源分发数量占长期保存数量的24%，四川、江苏、湖南开展精准鉴定的种质资源数量仅为10%左右，种质资源分散保存在各科研单位，多数资源“只保存、未利用、难共享”。林草资源尤其是草种质资源的收集保护工作亟待加强。
二是育种创新能力还需不断加强。落实种子法第12条关于加强种业科技创新能力建设的要求还需加力推进，科研管理体制与育种创新需要适配性不强，育种技术仍以常规杂交育种为主，前沿育种和关键核心技术研究应用短板较为明显。目前，我国主要粮食作物的种源供应可以基本实现自给，但玉米在国内繁育的国外品种还占8%，大豆品种的专用性和单产水平仍需进一步提升；一些品种种植集中度呈下降趋势，全国杂交水稻、常规水稻种植10万亩以上品种数量分别由2016年的534个、296个减少到2022年的449个、280个，杂交玉米种植10万亩以上品种总面积由4.8亿亩减少到4.4亿亩。适宜工厂化生产的番茄、青花菜等蔬菜种子对外依存度较高，2022年全国蔬菜种子进口量近1.1万吨；饲草草种主要依赖进口、自给率较低，2022年进口黑麦草、紫苜蓿、羊茅子等饲草种子占总量的64.7%，国内70%以上的优质饲草草种需要进口。
三是种子企业小弱散问题较为突出。我国种子企业数量多、规模小、创新能力弱、市场竞争力不强，种业集中度不高影响种子企业科研投入，企业的创新主体地位和集聚资源能力亟待提升。商业化育种体系仍待完善，育种科研成果向种子企业转移转化的渠道还需不断拓宽，产学研融合发展不畅问题依然存在。2016年至2022年，我国农作物种子企业由4316家急剧增长到8159家，但规模以上种子企业占比由35.8%降低到24.2%，种子法第17条规定的实行选育、生产、经营相结合，具有较强育种能力的育繁推一体化种子企业占比在2%以下，种子销售额排名前5位的企业育种科研投入占本企业种子销售额的比重不到10%，投入规模和强度与国际大型种企仍有较大差距。目前，甘肃有85%的玉米种子企业以代繁种子为主，内蒙古本地种子企业主要从事种子扩繁业务，江西、河北多数企业以转让经营权或代理销售种子为主，多数种企不具备育种研发能力。
四是种业知识产权保护力度还有待加强。种子法第28条规定的实质性派生品种制度还需细化落实，与实质性派生品种制度相配套的判定标准、判定方法、纠纷调处方式等具体实施办法仍未出台，对模仿性、修饰性育种限制不够。品种权人维权“证明难、周期长、成本高、赔偿低”等问题尚需进一步推动解决，司法保护质效特别是审理效率还待提升，各部门各地区协同联动机制还需不断完善。在检查和调研中，一些育种专家反映，近年来我国主要农作物品种审定数量呈现“井喷”式增长，但育成品种多而不优、同质化问题比较突出，非主要农作物品种登记制度需要完善，同种异名现象仍较为普遍。目前，联合体试验已成为品种审定的主要渠道，2022年国家级、省级审定联合体试验数量占比分别达到57.1%、46.8%,但一些联合体自行开展试验的质量不高，个别联合体甚至存在试验违规、报告造假等行为，审计部门2021年抽查6省审定品种时发现，有2057个品种未开展规定的检测或存在检测漏项。
五是种子质量监管仍需持续强化。基层种子种苗监管执法力量不足，手段弱、保障差、专业人员少是检查中各地各部门的普遍反映。近年来，种子假冒行为更加隐蔽，网络平台非法销售种子明显增多，假劣种子、带病苗木坑农害农现象仍时有发生，还需严格落实种子法第46条、第48条关于加强种子质量监督检查的规定，推动解决假劣种子掺杂、优良品种推广应用不够等问题。检查组在黑龙江、四川开展随机抽查时发现，一些市县的种子管理机构在裁撤合并后，普遍存在队伍不稳、装备落后、经费不足等问题，基层执法监管与新形势下种业发展需要不适应；辽宁全省目前只有3家种子质量检测机构，福建也反映省内可以开展植物新品种鉴定的机构较少，分子检测和品种真实性审查能力较弱，难以对品种权人维权提供有力技术支撑。林草种业的监管则更为滞后。目前，全国单独设立林草主管部门的县不到一半，多数地方的基层林草管理执法人员不足、监管缺位。
六是种业支撑保障体系还需完善。在种业法治保障方面，目前仍有5个省份未出台或修订种子地方性法规，与种子法相配套的种子储备、转基因生物安全管理、种质资源管理、品种登记办法、草种管理等制度规范还需进一步修改完善，有些法规、规章、目录、标准还有缺项漏项。在种业支持政策方面，种子法第八章规定的部分扶持措施仍待强化落实，草种生产、林草种质资源保护、多年生果树作物资源圃科技经费等保障力度明显不足；种业信贷还面临抵押质押物较少、评估处置难等问题；制种保险保费补贴范围仍待拓宽，制种保险简单赔付率偏高影响保险机构开展业务积极性。种业科研和制种基地用地保障力度需不断加大，海南、北京等地反映种业科研用地土地流转租金增长过快，今年甘肃张掖玉米制种基地种子亩均生产成本达到5500元，种子生产成本增长带动农民购种价格上涨，2022年全国杂交玉米和杂交水稻种子市场价格分别比2016年增长了近34%和21%。草种繁育用地受限，耕地不准被用于草种繁育的“政策”应尽快调整。
三、对进一步贯彻实施种子法的意见建议
进一步贯彻实施种子法，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大关于加快建设农业强国的战略部署和习近平总书记关于振兴民族种业的重要指示精神，依法推动种质资源保护利用、种业创新攻关、种子企业扶优抑劣、种业基地提升、种业市场净化，依法促进现代种业高质量发展。
（一）进一步加强种质资源保护利用
统筹推进种质资源收集保存和鉴定利用，推动建立“保用结合、以用促保”机制，夯实育种创新的种质基础。一是科学统筹布局全国农作物种质资源库（圃）建设。由国务院主管部门牵头，完善国家和省级农作物种质资源库（圃）布局建设。加大对林草种质资源普查和种质资源库建设的支持力度，提升已建成库（圃）资源编目、保存种类、繁育更新等规范化管理水平，确保种质资源分类别、分区域及时入库保存。二是加强种质资源鉴定和利用。在强化种质资源收集保护的基础上，推动将工作重心转移到种质资源精准鉴定、优异基因挖掘、种质创新利用上，实施好“农业生物种质资源挖掘与创新利用”重点专项，给予林草种质资源鉴定利用长期稳定支持，定向创制新种质并推动产业化运用，促进种质资源鉴定利用数量和质量双提升。三是强化种质资源共享。加强全国种质资源信息服务、种质资源基因型和表型大数据公共平台建设，以推动资源共享共用为目标，破除种质资源保存单位和育种研发主体之间的资源共享壁垒，探索种质有偿使用和权益分配新机制。
（二）进一步推动良种选育创新攻关
坚持将增强育种创新能力作为种业振兴的关键抓手，依法支持和推动品种创新，提升育种创新体系整体效能。一是推动建立基础研究和应用研究合理布局，国家、地方、科研院校、种子企业分工协作的创新体系。以种业科研管理体制创新推动育种创新，完善科研评价、收益分配和成果转化机制。加强基层良种推广体系建设，加大精量播种、测土配方施肥、先进适用栽培技术推广应用，促进良种、良机、良法相互融合。二是聚焦解决种子“卡脖子”问题主攻方向，推动实施生物育种重大项目，分品种、有步骤地开展联合攻关，加快高油高产大豆、短生育期油菜、优质饲草、生态修复树种草种、木本粮油树种等品种选育，选准突破口、提高自给率，提升种源自主可控能力。三是协调推动育种技术攻关和良种选育攻关，坚持育种基础性研究和前沿性技术研发应用并重，整合育种科研创新资源，发挥新型举国体制优势，打造种业国家战略科技力量，开展育种关键核心技术攻关，重点突破基因编辑、全基因组选择、人工智能等关键技术。
（三）进一步培育壮大优势种子企业
支持育繁推一体化企业发展，培育壮大具有自主研发能力的领军型种子企业，增强产业集中度和种业竞争力。一是合理提高种子行业准入门槛，制定出台鼓励优势企业兼并重组的相关政策，探索将具备育种创新能力作为企业扶持的重要标准，支持育繁推一体化种子企业整合产业链上下游，引导缺乏自主选育能力的企业向营销服务商转型。二是引导技术、人才、资本等要素向育繁推一体化种子企业集聚，鼓励优势种子企业建设高水平研发机构，落实好企业研发费用加计扣除政策，推动企业自主育成优良品种，完善良种使用推广激励政策，增强种子企业育种创新能力。三是促进创新链和产业链高效联动、产学研用深度融合发展，推动种子企业与科研院校建立以市场为导向、利益共享、风险共担的产业共同体，建立激励相容的科企利益联结机制，强化育种基础公益研究支撑作用，支持企业成为技术创新决策、育种研发投入、优良品种选育的主体。
（四）进一步加大知识产权保护力度
贯彻实施植物新品种保护制度，持续加大对育种原始创新的保护力度，依法维护品种权人合法权益。一是加快修改植物新品种保护条例，对实施实质性派生品种制度的步骤和办法作出规定，同时抓紧做好制定首批实质性派生品种名录、判定指南、鉴定技术标准等基础性工作，建立健全全国品种DNA指纹数据库、林草品种标准样品库，加强检测机构建设，提升品种真实性鉴定能力，确保实质性派生品种制度有效实施。二是完善种业知识产权行政执法和司法保护高效衔接机制，在举报线索、案件受理、证据移交等方面加强协作配合，提高司法救济时效性。及时跟进研究法律适用遇到的新问题，明确司法审判规则，用好惩罚性赔偿制度，提升案件审判质效。三是加强品种审定联合体试验专项整治，推动建立联合体试验主体责任清单，严格联合体试验方案审查和相关试验项目检查，及时开展审定品种跟踪评价，从源头上保障品种试验结果的真实性、有效性。
（五）进一步强化种子质量监管执法
严格落实种子质量监管责任，依法严厉打击制售假劣种子、套牌侵权等违法行为，确保种子质量安全和农民用种安全。一是稳定基层种子种苗管理机构，加强基层种子种苗执法队伍建设，保障必要工作经费、强化专业技术培训、逐步改善基层监管执法装备条件，提升种子质量监管和市场执法能力。二是压紧压实属地监管责任，依法明确农业综合执法机构或受委托种子种苗管理机构的监管执法主体地位，推动政府相关职能部门形成监管合力。严格落实法律责任，开展常态化监管执法，加强种子生产经营许可和备案管理，督促种子企业严格执行种子生产和检验规程，落实种子标签真实性原则，强化基地、企业、市场全流程监管，全面净化种业市场。三是建立健全电商平台涉种监管制度，加强种子网络销售监管，探索实行网络销售种子备案管理，掌握种子销售去向和终端销售地，强化对网络销售假劣侵权种子的追根溯源和全链条打击，切实保障农民用种安全。
（六）进一步落实种业扶持政策措施
推动种业扶持措施落实落细落到位，加强引导、创新举措，构建有利于现代种业高质量发展的支持保障体系。一是加强种子种苗生产基地建设，实施好现代种业提升工程和制种大县奖励政策，做好林草良种补助资金支持，强化对林木种苗、优良饲草选育推广的支撑保障，推动制种大县与优势种子企业共建基地，实现做优基地与做强企业同步发展。二是加强育种创新用地保障，统筹考虑确保农民收益和保护育种积极性，稳定实施南繁科研育种核心区租地补助政策，支持地方探索完善实施方式，进一步推动南繁生物育种专区建设。加大对优良乡土草种扩繁生产的用地支持和政策保障力度。三是加强现代种业金融支持，鼓励各类金融机构立足职能定位和业务范围，为产业链上下游提供协同金融服务，创新种业金融服务产品。探索开展植物品种权质押登记，加强品种权评估机构和交易中心建设。完善制种保险制度，鼓励有条件的地方开展制种收益保险等多元化服务，强化再保险支持，促进种业保险持续健康发展。
（七）进一步健全完善种业法治体系
加快完善以种子法为核心的种业法治体系，补齐制度规范漏项，为推动种业振兴提供更加完备的法治保障。一是推动地方人大结合实际制定修改种子地方性法规，确保种业法律体系各层级上下衔接。推动国务院有关部门研究完善转基因生物安全管理制度规范，依法保障和促进生物育种产业化发展。二是优化以生产需求为导向的品种审定标准，完善非主要农作物品种登记办法，发挥审定、登记制度对良种选育的引导作用。落实种子法规定的种子储备制度，完善救灾备荒种子储备方案，调整优化储备品种结构，合理确定储备补贴标准，确保救灾备荒种子储得进、管得好、用得上。制定适宜乡土树种草种推广使用的招投标制度，保障生态用种安全。三是梳理管理服务、监督执法、技术标准等领域的涉及种业知识产权保护的部门规章和规范性文件，推动实施种子认证制度和品种身份证管理，进一步健全刑事司法假劣种子认定标准，探索司法打击种子非法经营行为的有效路径，为支持和保护育种原始创新提供良好法治环境。
种业是国家战略性、基础性核心产业，种子法是保障现代种业发展的基础性法律。我们要从维护国家安全的战略高度深刻认识贯彻实施种子法、推动种业振兴的重大意义，通过全面有效实施种子法，用法治为种业振兴保驾护航，推动以良法促进发展、保障善治，确保党中央重大决策部署全面落地见效。
以上报告，请审议。